Реформа госслужбы: что и зачем меняется для чиновников в Украине

Задачу реформирования госслужбы правительство включило в свой План первоочередных шагов на текущий год. Она же является одним из приоритетов проекта Стратегии реформирования государственного управления на 2016-2020 гг. После долгой и упорной борьбы был принят новый закон "О государственной службе", который вступил в силу 1 мая. Во всех этих документах госслужба рассматривается только как бюрократическая деятельность: какими должны быть служащие, как организовывать их работу и т. п.

Между тем в ведущих демократических государствах госслужба строится и развивается при понимании того, что она связывает государственную должность, государственного служащего и гражданина, обслуживать которого призвано государство. В таком контексте госслужба представляет собой участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по должности в государственном органе. Ключевым здесь является слово "исполнение", которое означает не просто работу, измеряемую временем, отведенным на нее, или количеством подготовленных документов, а формирование взаимоотношений между государством и обществом. Госслужащий служит государству, обществу, закону, а не "своим" начальникам.

Фактически, речь идет о том, что необходимо сформировать новую культуру государственной службы. Но для того, чтобы появились новые привычки, сначала нужно долго и упорно заниматься формальной регламентацией, формализацией новой модели поведения, которая поощряется. Нужно заниматься отработкой структур и технологий управления госслужбой как сложной системой. Нужно менять систему, которая сдерживает даже самых продвинутых и талантливых людей. Добиваться появления совершенно иного отношение к госслужбе и к квалификации госслужащих, от которых во многом зависит вся наша жизнь.

Новые рамки госслужбы

В новом законе "О государственной службе" определено, что такая служба – это публичная, профессиональная, политически беспристрастная деятельность по практическому выполнению задач и функций государства.

Действие этого закона не распространяется на большое число руководителей и работников государственных организаций. В частности, на:

• президента Украины, главу его Администрации и его заместителей,
• членов Кабинета министров и заместителей министров;
• председателя и членов Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания, Антимонопольного комитета, Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии и др.;
• секретаря СНБО его заместителей; председателя Фонда госимущества и его заместителей;
• народных депутатов Украины;
• служащих Национального банка;
• депутатов местных советов, должностных лиц местного самоуправления;
• судей и прокуроров;
• работников государственных учреждений и организаций, а также учебных заведений, основанных государственными органами;
• военнослужащих и работников правоохранительных органов.

Логика законодателя, сделавшие эти исключения, понятна, да и во многих странах подобные служащие не попадают в категорию государственных. Но нужно учитывать, что от качества их работы у граждан во многом и формируется отношение к своему государству, что негатив по отношению, например, к судьям и работникам НБУ в обществе может быть неоправданно распространен на госслужащих.

Закон разграничивает административные и политические должности. Чиновники высшего ранга больше не смогут быть членами политических партий. 

Вступление на госслужбу теперь осуществляется только по результатам конкурса.

Обещано повышение к 2018 г. минимальной заработной платы служащего до двух минимальных зарплат в стране. В перспективе основную часть зарплаты служащего должен составлять должностной оклад, а не надбавки и премии, как сейчас.

Введено ограничение срока пребывания в должности – не более 10 лет.

Предусмотрено сокращение общего количества госслужащих на 30%.

В министерствах появятся (ориентировочно в начале 2017 г.) государственные секретари, который будет руководить работой их аппарата. Назначение на эту должность будет конкурсное и, по идее, госсекретарь не будет меняться при смене министра.

Госслужащих разделят на три категории:

• "А" — высший руководящий аппарат (госсекретари, руководители аппаратов госорганов, председатели областных и районных администраций);
• "Б" — руководители управлений и подразделений;
• "В" — все остальные.

Реализация реформы госслужбы

Для того, чтобы проводить полноценную реформу госслужбы помимо базового закона о ней, необходимо принять еще несколько подзаконных актов и три комплексных закона: новый закон о Кабмине, о Центральных органах исполнительной власти и о службе в органах местного самоуправления. Так первый из них должен окончательно сформировать систему отношений в государственном аппарате и отделить госслужбу от политики.

Несмотря на то, что законопроект о госслужбе долго обсуждался, сразу после его принятия начали говорить о том, что в закон нужно вносить коррективы. Появилось несколько соответствующих законопроектов, парламент в первом чтении пока поддержал один из них – №4370-1 от 15.04.2016 г. В нем предлагается, в частности, уточнить порядок назначения и освобождения от должностей глав местных государственных администраций, а также перевести эти должности из категории "А" в "Б".

В кулуарах продолжаются волнения, связанные с появлением в штате министерств госсекретарей. Теперь министр может влиять только на назначение членов политического блока команды министерства, т.е. своих заместителей, а также утвердить структуру и численность аппарата. Сам аппарат, организация кадровых конкурсов и назначений, переходят в ведение госсекретаря, который назначается на пять лет в результате независимого от министра открытого конкурса и может быть снят по ходатайству министра в случаях, исчерпывающий перечень которых приведен в законе. Многие считают, что таким образом в министерстве создаются условия для возникновения двоевластия. Считается, что этот вопрос должен быть урегулирован в новом законе о Кабмине.

Пока же в парламенте зарегистрирован законопроект №5028 от 12.08.2016 г. Он лишает госсекретаря части полномочий, а именно: предлагается вернуть министру функцию назначения на должность и освобождения от должности руководителей предприятий, учреждений, организаций, относящихся к сфере управления соответствующего министерства. И это логично, т.к. данные полномочия является несвойственными для госсекретаря.

Для того, чтобы у реформы госслужбы появился существенный для общества результат, нужно перестать заниматься самообманом и признать, что этого не случится, если не дать возможность госслужащим легально получать достойное вознаграждение за свой труд. И не нужно заниматься популизмом, вопрошая, как можно платить много чиновникам, если так мало получают учителя и врачи. То, что они получают мало, безусловно, позор для страны. Но они не будут получать больше, пока в стране не изменится система госуправления. Реформировать же ее могут только квалифицированные и мотивированные люди, которые не появятся в заметном количестве на госслужбе при нынешних зарплатах.

#more_item#

Градации госслужащих

Для государственных служащих в Украине вводится новая система ранжирования:

• занимающим должности категории "А" – 1-3 ранг;
• категории "Б" – 3-6 ранг;
• категории "В" – 6-9 ранг.

Кабмин установит порядок присвоения рангов и соотношение между рангами госслужащих и должностных лиц местного самоуправления, воинскими званиями, дипломатическими рангами и другими специальными званиями. Делается это для случаев перевода людей с одной службы на другую.

Системы ранжировния чиновников существуют давно, во многих странах они используются и сейчас. Главная причина их живучести состоит в том, что они реально помогают упорядочить государственную службу и мотивировать людей. Системы эти очень сильно различаются. Рекордной по сложности и масштабности в настоящее время можно считать систему классных чинов, действующую в России, которая превзошла даже Табель о рангах, существовавшую в Российской империи. В ней 15 классных чинов федеральной государственной гражданской службы, с которыми соотносятся воинские и специальные звания, классные чины юстиции и прокурорских работников.

Табель о рангах Российской империи (по состоянию на 1917 г.)

В экономически развитых демократических странах с чинами проще. Сложная система используется разве что во Франции, известной своими бюрократическими порядками. Там установлена единая табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Поэтому чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную с сохранением своего должностного положения (ранга).

В США нет единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем. Наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба состоит из ряда административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы: заграничная, ФБР, ЦРУ и др.

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие Великобритании разделены на категории, группы и разряды. Для всех их существуют квалификационные требования и должностные обязанности.

Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. В рамках каждого ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.