Прожиточный минимум уже не тот: как решить проблему в 2270 грн
Главный вопрос, который каждый год возникает при обсуждении повышения социальных стандартов, — почему в Украине такой низкий уровень прожиточного минимума. С 1 декабря 2020 он составляет 2270 грн на человека трудоспособного возраста. Может ли человек выжить на такую сумму, особенно если живет в Киеве?
Прожиточный минимум (ПМ) в Украине потерял свое первоначальное значение, поэтому является проблемой не только граждан, но и государства.
Как случилось, что ПМ для украинцев считается по-разному, насколько возрастут выплаты бюджетникам, судьям и прокурорам при его поднятии, и как можно изменить систему, чтобы обеспечить проживание, а не выживание граждан?
Все вокруг прожиточного минимума
По экономическому содержанию, прожиточный минимум показывает, сколько денег нужно зарабатывать человеку, чтобы содержать себя, и не оказаться за чертой бедности. Если доход ниже этого предела, государства помогают гражданам, подтягивая их доход до этого уровня. Но в Украине такой концепт — давно в истории.
На практике, этот показатель используют только для определения размера определенного типа платежа из бюджета или в него. Для этого было создано еще несколько видов официального прожиточного минимума: для детей до шести лет, для детей с шести до восемнадцати лет, для лиц, утративших трудоспособность.
С 2021 года ввели дополнительные виды ПМ: для определения зарплат судьям, прокурорам и другим сотрудникам государственных органов, размеры зарплат которых, по законодательству, привязаны к прожиточному минимуму.
Более того, фактически, в Украине есть два прожиточных минимума: установленный законом "О госбюджете" (2270 грн), плюс его подвиды для различных "типов" граждан, и фактический уровень, считающийся Министерством социальной политики. Сейчас он вдвое выше, чем законодательный (5113 грн).
От законодательного ПМ зависит размер более 150 платежей из бюджета и в него. На практике этот перечень трансформируется в пять типов выплат.
Первый тип - это социальные выплаты. По оценкам Минсоцполитики, в 2020 году к размеру прожиточного минимума были привязаны 63 типы социальных выплат, на которые бюджеты потратили 40,4 млрд грн. Из этого перечня 27 видов социальных выплат зависят исключительно от прожиточного минимума.
Логика, по которой часть социальных выплат привязана к законодательному прожиточному минимуму, непонятна. Например, это пожизненные государственные стипендии, единовременное денежное вознаграждение лицам, которым присвоено звание Герой Украины, доплаты гражданам, работающим в зоне отчуждения.
Второй тип - это зарплаты в бюджетном секторе. С января 2017 года до января 2021 от размера ПМ зависели оклады всех бюджетников и госслужащих. Это изменилось лишь недавно: правительство решило утвердить оклад работника первого тарифного разряда в абсолютном выражении, без привязки к ПМ.
Однако ПМ до сих пор влияет на оплату труда других категорий работников бюджетной сферы, оклады которых не привязаны к единой тарифной сетки (ЕТС). Например, судей, базовый размер должностного оклада которых составляет 30-55 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц (68,1-124,85 тыс грн).
Третий тип - это пенсии. Минимальный размер пенсии по возрасту при наличии у мужчин 35 лет, а у женщин 30 лет страхового стажа устанавливается в размере ПМ, определенного законом для лиц, утративших трудоспособность. С 1 января 2021 это 1769 грн. Пенсию в размере ПМ в Украине получают 1,2 млн человек.
Четвертый тип - это денежная помощь сотрудникам бюджетного сектора. Например, единовременное пособие военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава после заключения ими первого контракта. Размер такой денежной помощи составляет восемь-десять прожиточных минимумов.
Пятый тип - это административные платежи и штрафы.
То есть от размера прожиточного минимума зависит значительное количество выплат, осуществляемых государством в пользу граждан, а также часть выплат (штрафов), осуществляющих гражданами и юридическими лицами в пользу государства.
"Ассортимент" этих платежей впечатляет: от определения уровня помощи для малообеспеченных семей и социальных платежей в размере 10% от ПМ (227 грн) до размера государственной поддержки кинематографа объемом 4 тыс ПМ (9,08 млн грн).
Отчасти это можно объяснить хронически высокой инфляцией в 1990-е и 2000-е годы, когда прожиточный минимум иногда пересматривался несколько раз в год. Однако после перехода Национального банка к инфляционному таргетированию и снижению инфляции привязку платежей к прожиточному минимуму стоит пересмотреть.
Финансовая ловушка
Сейчас государство не может себе позволить повысить законодательный ПМ к его фактическому уровню. Любое повышение ПМ влечет за собой не только рост выплат малообеспеченным, но и увеличение зарплат госслужащих, судей, прокуроров, бюджетников, повышение стипендий и размера штрафов.
По оценке Минфина, для повышения ПМ в законе о бюджете до его фактического уровня в течение следующих нескольких лет государству нужно будет увеличить расходы на 250 млрд грн (5,9% ожидаемого ВВП 2021).
Если применить реальный размер ПМ (5113 грн) для определения зарплат судей, то в 2021 году объем расходов на выплату их должностных окладов был бы на 9 млрд грн выше, чем предусмотрено законом о госбюджете на 2021 год. Это без учета большого количества доплат и региональных коэффициентов.
Именно поэтому законодательно установленный ПМ в Украине настолько низок.
Как решить эту проблему
Чтобы сдвинуть проблему с мертвой точки, нужно сделать несколько важных шагов.
Во-первых, необходимо изменить философию применения ПМ. Это не должен быть показатель, к которому через систему коэффициентов привязаны сотни бюджетных выплат. Это должн быть индикатор уровня дохода определенной семьи.
Во-вторых, обеспечить привязку к размеру прожиточного минимума только тех типов выплат, которые по экономическому содержанию должны быть к нему привязаны, например, размер помощи малообеспеченным лицам.
Государство должно покрывать семье разницу между ее уровнем дохода и уровнем ПМ, если первый ниже второго. Нужно пересмотреть количество социальных пособий и объединить их по содержанию и назначению, например, "помощь по бедности", и при определении помощи учитывать совокупный доход семьи.
В-третьих, отвязать от ПМ все виды выплат, не должны быть к нему привязаны: зарплаты судей и прокуроров, размер государственных стипендий, оклады сотрудников бюджетного сектора, штрафы и административные платежи.
Для расчета этих показателей нужно применить другие методы, чем ПМ, умноженный на условный коэффициент. Кроме того, необходимо обновить и пересмотреть методику расчета прожиточного минимума. Обнадеживает, что подобный подход к решению проблемы имеют чиновники и народные депутаты.
Группа парламентариев во главе с председателем комитета по вопросам социальной политики и ветеранов Галиной Третьяковой в 2020 году зарегистрировала проект закона №3515, а в начале 2021 правительство зарегистрировало законопроект №5045.
Оба документа отвязывают прожиточный минимум от многих видов выплат из бюджета и отличаются только подходами к тому, как это следует делать.
Во время недавнего обсуждения этих законопроектив с представителями Минфина, Минсоцполитики, профильного комитета Верховной Рады и представителем Офиса президента по социальной политике были сформулированы еще несколько шагов.
1. ПМ должен быть един для всех. Нужно отказываться от его отдельных категорий - для детей разного возраста или для граждан, утративших трудоспособность. Из-за того, что лицо не может работать, его базовые жизненные потребности не уменьшились.
Перейти от определения ПМ для гражданина к определению его для семьи.
В то же время нужно ввести региональный коэффициент для применения прожиточного минимума, ведь уровень цен, например, в Киеве выше, чем в других регионах. Тот же доход может обеспечить разный уровень жизни.
2. По крайней мере на переходном этапе вместо ПМ рассмотреть возможность определения различных типов выплат в абсолютном выражении, возможно, с индексацией на уровень инфляции. Это поможет повысить эффективность выплат.
3. Реформировать систему социальных выплат и сделать акцент на помощи малообеспеченным. Размер выплат по этой программе надо увеличить. Другие программы Минсоцполитики следует пересмотреть и существенно укрупнить.
4. Повышать ПМ без стресса для бюджета путем экономии на направлениях, где государственная поддержка гражданам не нужна. 900 млрд грн бюджетных средств, распределяемых через Минсоцполитики и социальные фонды, достаточно, чтобы профинансировать качественную социальную защиту для бедных.
Государство не должно обеспечивать выплатами 50% населения, как происходит сейчас. Такое количество потребителей государственной поддержки невозможно проверить.
5. Систематизировать профильное законодательство. По подсчетам Минсоцполитики, вопросы социальных выплат и ПМ регулируют около 180 норм законодательства в 13 кодексах и законах. Разобраться в такой системе законодательства, внести в него изменения, чтобы оно работала грамотно и согласованно, очень трудно.
Начать можно с единого законопроекту, который будет комплексно урегулировать вопросы применения ПМ. К его разработке следует привлечь все профильные органы власти. Подготовить такой законопроект можно путем объединения и доработки зарегистрированных проектов законов о реформе ПМ.
Конечно, это нельзя сделать быстро - за год или за два. Речь идет о формировании среднесрочного плана действий по комплексному урегулированию этого вопроса с участием многих заинтересованных сторон.
