В Украине могут принять закон о лоббизме: кто выиграет от изменений

В середине декабря в комитете Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия состоялся круглый стол на тему перспектив профессионального лоббирования в Украине. Дискуссия получилась сумбурная, ее участники порой смешивали понятия лоббирования и коррупции, высказывали разные мнения о том, как нужно законодательно урегулировать лоббирование в стране и нужно ли этим заниматься сейчас.

Фрагменты некоторых выступлений на круглом столе иллюстрируют позиции парламентариев и экспертов:

•  "тема лоббизма является актуальной сегодня, поскольку в СМИ звучат заявления о наличии политической коррупции в стенах парламента" (коррупция не "лечится" узакониванием лоббизма);
•  "лоббизм появляется там, где власть отсутствует вовсе или носит сугубо номинальный характер" (напомним, что институт лоббизма наиболее развит в США, где власть уж точно не номинальная);
•  "тема лоббирования вызывает резонанс и интерес в органах государственной власти" (интерес вызывает скорее не сама тема, а то, кто, как и в чьих интересах проталкивает под ковром конкретное решение, и как этому, опять же под ковром, можно противостоять).

Что такое лоббирование

В западном широком понимании, лоббирование (или лоббизм) – это деятельность по продвижению интересов бизнеса, общественных организаций и других субъектов в органах государственной и муниципальной власти.

Те, кто занимается лоббизмом, предоставляют услугу, вобравшую в себя компоненты юридической, маркетинговой и информационно-аналитической услуг. Как правило, в нее входят:

• предложение принять новый нормативно-правовой акт, внести изменения или отменить действующий акт;
• распространение через СМИ и в интернете предложений и обоснований необходимости принятия нового акта, внесения изменений или отмены;
• участие в разработке проектов нормативно-правовых актов;
• организация встреч субъектов и объектов лоббизма;
• участие в заседаниях субъектов властных полномочий.

Важнейшая особенность – лоббист действует легально и полностью прозрачно для властей и общества. Добиваясь своей цели, он часто, фактически, занимается просвещением чиновников и депутатов, объясняя им, как предлагаемые изменения могут пойти на пользу обществу, бизнесу и т. п. Он помогает вести переговоры, писать законы, не скрывая своей цели участия в этой работе. Этим лоббист кардинально отличается от "решальщика", который стремится к той же цели, но делает это в тени, используя один метод – подкуп.

Что есть в Украине сейчас

Рынок лоббистских услуг в нашей стране существует, но работает он главным образом в серой и черной зонах, с их "неформальными" отношениями, тайными встречами, коррупционными платежами и необлагаемыми налогами доходами.

Никто не называет себя лоббистом, но ими по сути являются многие "независимые эксперты" и "общественные деятели", представленные в различных рабочих группах, советах и форумах, лоббистской деятельностью порой занимаются юристы, проходит она через "кураторов" депутатских фракций и групп, "смотрящих" в министерствах и муниципалитетах и т.п.

Деятельностью близкой к лоббизму занимаются GR-менеджеры (специалисты по связям с государственными органами), которые работают во многих крупных компаниях, особенно иностранных. Их задача состоит в том, чтобы общаться с госорганами и профессиональными ассоциациями, отслеживать изменения в законодательстве и политическую ситуацию в отраслиего компании, продвигать какие-то инициативы, полезные компании и индустрии в целом. Но поскольку эти люди являются штатными работниками организаций, заинтересованный в этих отношениях, то лоббистами в классическом понимании их считать нельзя.

Попытки легализации

В апреле прошлого года Кабмин поручил Минюсту и Агентству по предотвращению коррупции разработать законодательство, которое позволит создать в Украине прозрачные принципы лоббирования. Такая норма содержится в Госпрограмме реализации принципов антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2015-2017 годы", утвержденной постановлением Кабмина №265 от 29 апреля 2015 г.

Эти ведомства были должны до декабря 2016 г. проанализировать практику применения законодательства о лоббировании в других государствах, до августа 2017 г. разработать проект закона об урегулировании процедур лоббирования и провести его международную экспертизу. Кабмин ожидает, что не позднее декабря 2017 г. Рада рассмотрит этот законопроект.

Пока поручение правительства исполняется без видимых результатов, но народные депутаты по собственной инициативе разработали и зарегистрировали в парламенте два законопроекта: "О лоббизме" (№5144 от 20.09.2016) и "О лоббировании" (№5144-1 от 5.10.2016). Авторами первого проекта является группа внефракционных депутатов – представителей "Укропа", а фактически Игоря Коломойского.

Второй законопроект зарегистрирован как альтернативный первому. Его подала группа депутатов, неформально возглавляемая Мустафой Найемом. В нее вошли 13 человек из БПП, "Самопомощи" и "Батькивщины". Судя по авторскому коллективу, у второго законопроекта больше шансов быть рассмотренным в сессионном зале, чем у первого, но совсем мала вероятность того, что его примут за основу. И дело тут не только в том, что многие депутаты вообще не хотят легализации лоббизма, но и в низком качестве текста законопроекта. По поводу недостатков обоих законопроектов, названных "любительскими" и "сырыми", в СМИ уже неоднократно высказались различные эксперты.

Так что, скорее всего, если депутаты и будут рассматривать законопроект о лоббизме, то это будет документ, подготовленный по эгидой Минюста.

Необходимо ли регулирование лоббизма сейчас в Украине

Ошибочно считать, что закон о лоббизме может стать одним из инструментов борьбы с коррупцией – он даже идеологически не предназначен для этого. Теневые лоббисты, использующие подкуп и взятки, попадают под статью, давно имеющуюся в Уголовном кодексе. Так что для борьбы с коррупцией нужна политическая воля и действенная судебная система. А закон о лоббизме предназначен для того, чтобы определить правила, когда большинствохотят работают честно и прозрачно.

При этом важно, чтобы государственное регулирование этой деятельности не было чрезмерным, а ограничительные меры были минимально необходимыми, чтобы рынок не выталкивался в тень. В то же время, лоббисты, работающие вне закона, должны привлекаться к ответственности. Таким образом качественный закон в сочетании с неотвратимостью наказания должны обеспечивать цивилизованное лоббирование.

Кому это нужно? Главным образом не самому рынку лоббизма (он может работать и в нынешних условиях), а обществу и государству. Если украинцы хотят видеть и понимать, как и почему принимаются политические решения и законы, кто и в чьих интересах продвигает те или иные идеи, нормативно-правовые акты, локальные и глобальные решения, то закон о лоббизме необходимо принимать.

Но закон мало принять – его нужно сделать реально работающим. Закон о лоббизме не станет таким без надлежащей работы правоохранительных органов и судов.

К тому же в Соглашении об ассоциации с ЕС (которое власти в Украине, вроде, намерены соблюдать) сказано о необходимости институционального развития лоббистской деятельности в Украине. А такого развития не может быть без законодательного обеспечения.